土地开发

土地一级开发是指在政府确定一级开发商后，开发商组织实施征地、拆迁、规划设计、市政基础设施和配套建设、交通建设、环境建设和投融资等活动，并为二级开发商服务，提供土地开发项目完成后的经营管理方案，对土地开发项目实施速度、品质、成本全过程把握和控制，达到土地开发项目社会效益、环境效益、经济效益高度统一的动态过程。

图表3：土地的一级开发

资料来源：前瞻产业研究院土地开发行业研究小组整理

2、土地二级开发

土地二级开发是指土地使用者将达到规定可以转让的土地通过流通领域进行交易的过程，包括土地使用权的转让、租赁、抵押等。以房地产为例，房地产二级市场，是土地使用者经过开发建设，将新建成的房地产进行出售和出租的市场，即一般指商品房首次进入流通领域进行交易而形成的市场。

土地调控政策分析

（1）2003-2004年：国家政府运用土地供应计划、土地出让方式和土地监管政策对房地产市场进行调控。

图表4：2003-2004年我国土地主要调控政策及主要内容

调控方面	主要政策及内容
土地供应	国土资源部在2003年12月下发了《关于进一步完善和严格执行建设用地备案制度的通知》，对各省（区、市）批准的单独选址建设项目用地和城市分批次用地，要求通过互联网将有关数据报上一级国土资源管理部门备案，为掌握各地土地供应情况、开展批后核査、加强新增建设用地的监督管理提供基础平台。这也是从土地供应计划方面加强对于土地用途的限制。
土地出让方式	2004年8月份的"8.31大限"使土地出让方式逐渐形成了经营性用地"招拍挂"的法定形式，不仅严把了土地出让大关，还肃清了以往的"土地遗留问题"，为土地政策全面参与房地产市场调控打下了基础。
地监管政策	2004年10月《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中第六条明确指出了要建立国家土地督察制度，设立国家土地总督察，向地方派驻土地督察专员，监督土地执法行为。

资料来源：前瞻产业研究院土地开发行业研究小组整理

（2）2005-2007年：规范土地出让，明确规定土地用途，开始运用土地税收和土地金融政策参与房地产调控。为了抑制房地产市场投资过热、稳定房价，调整住房供给结构，中央政府先后出台了"国八条"、"新国八条"、"国六条"以及九部委"十五条"。具体来说，这一阶段的土地政策规范了土地出让、明确规定了土地用途。并且开始运用土地税收和土地金融政策参与房地产调控。

图表5：2005-2007年我国土地主要调控政策及主要内容

调控方面	主要政策及内容
对土地出让的规范	◆ 2007年8月8号《关于开展国有土地使用权出让情况专项清理工作的通知》（监发【2007】16号）规定“各地要对本辖区内2005年1月1日至2007年12月31日期间供应的所有建设用地逐宗进行清理，清理的主要内容是宗地供应前规划情况、供地方式的合法性、供地过程的规范性、土地出让金征收、管理和使用情况、供地后宗地使用情况等。
	◆ 2007年9月国土资源部下发的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（39号令）则从更细致的层面规范土地市场，有助于规范土地招拍挂程序、打击囤积居奇、哄抬房价的行为、抑制土地出让过程中的权利寻租行为，对国有土地使用权出让情况专项清理，加大了对闲置土地处置。
对土地供应用途的规定	2006年，国家发展与改革委员会、国土资源部共同研究制定了《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》。这两个目录是严把土地“闸门”、加强对土地管理的重要手段。2007年4月25日国土资源部下发《2007年全国土地利用计划》要求进一步发挥土地供应政策的调控作用。
对土地税收的统管	2005年10月11日，国家税务总发布了《关于实施房地产税收一体化管理若干具体问题的通知》（国税发【2005】156号）。文件正式明确了在办理二手房过户时，要做到各税统管，不能只负责征收契税，其他税种如营业税、城建税、教育费附加、个人所得税、土地增值税、印花税也要同时进行征收'。这项法令的出台，实际上就是在以税收的方式对房地产进行调整。
土地金融政策的收紧	政策背景：2005-2007年的房地产市场由于房价高涨导致众多开发商看到了高房价背后的利益，因而在这一时期大力开展土地争夺，开发商囤积土地的现象开始出现。因为开发商囤积土地，导致大量的土地被征用之后闲置，大量的商品房建好之后也被空置，造成了土地资源和房屋资源的极大浪费。因此，政府开始加强整顿土地市场。
	主要政策：根据2006年9月份出台的《建设部国家发展改草委员会国家工商行政管理总局关于进一步整顿规范房地产交易秩序的通知》（建化房【2006】166号），房地产开发商不能再通过商业性质的银行贷款筹备土地出让金，并且银行也提高了贷款的门槛，商业银行对政府土地储备机构的贷款应以抵押贷款方式发放，且贷款额度不得超过所收购土地评估价值的70%，贷款期限份超过2年。这项土地金融政策的使用，缩紧土地出让金的来源和土地储备机构资金的来源，過制了土地市场上的高价成交的势头，对于稳定地价和促进土地供应的合理化起到了有效地作用。

资料来源：前瞻产业研究院土地开发行业研究小组整理

（3）2008-2009年：手段包括土地供应计划、土地税收和金融政策，以及土地监督等。2008-2009年为应对国际性的金融危机，我国政府更多地采用了货币政策，并辅之以财政政策配合，对于土地政策反而使用较少，而且多为上一时期政策的沿用。主要包括土地税收和金融政策，以及土地监管政策等多种手段。

图表6：2008-2009年我国土地政策的主要内容

调控方面	主要政策	内容
土地供应政策	淸理闲置土地	2008年的土地供应政策延续了2007年实现土地有效利用的原则，开始新一轮整顿闲置土地措施。2008年1月7日国务院办公厅出台了《国务院关于促进节约集约用地的通知》，明确了要提高土地利用下效率，对闲置的土地进行清理。
	提高土地出让金首付比例	2009年12月由财政部、国土部等五部委出台的《进一步加强土地出让收支管理的通知》又从提高土地出让金付款比例的角度向开发商施压，尽量减少开发商盲目拿地的行为，缩紧土地供应。
	加大住房保障体系建设力度	2008年3月12日，建设部发布了《住房建设规划与住房建设年度计划制定工作的指导意见》，其中提出“凡新审批、新开工的商品住房，套型建筑面积90平方米以下住房（含经济适用住房）面积所占比重，必须达到开发总面积的70%以上”。还促使加快廉租住房建设，以规范廉租住房和经济适应住房保障以及其他社会救助工作中的城市低收入家庭，加大实物配租力度，扩大廉租住房租赁补贴范围，推进棚户区（危旧房）改造。
土地税收政策		2008-2009年的土地税收政策主要围绕调整土地增值税和房地产交易税。经济危机前，土地税收鼓励购房，提出了一系列关于廉租房、经适房和首套商品房购买的优惠措施；而经济危机之后，土地税收则呈现缩紧状态。
土地金融政策		土地金融政策主要围绕着对于向开发商发放贷款的控制：
		首先，对发放贷款进行限制，对国家规定了列入禁止用地的项目要收回贷款；
		其次，对于地产商申请的用于缴纳土地出让金的贷款不予发放；
		再次，规定了土地储备贷款的条件；第四，对于利用农村集体土地开发房地产的项目，也不再发放贷款。
土地监管政策		2008年针对地方政府对于土地政策不作为的行为，监察部、人力资源与社会保障部、国上资源部联合下发《违反土地管理规定行为处分办法》，要求对08年以来新出台的不符合调控要求的地方性房地产政策及时进行清理和调整，采取针对性措施，遇制房价过快上涨，促使房地产业健康发展。

资料来源：前瞻产业研究院土地开发行业研究小组整理

（4）2010年至今：主要是土地供应政策和土地监管政策。这一时期运用的土地政策主要包括土地供应政策和土地监管政策。一是将土地供应结构向保障性住房大力倾斜；二是完善土地出让的"招拍挂"制度；三是加强房地产市场的用地监管。

图表7：2010年以来我国主要土地调控政策和内容

调控方面	主要政策和内容
土地供应向保障性住房倾斜	2010年起中央政府开始大力改善民生状况而将保障房的建设提到了重要位置，2011年1月国土部“全国国土资源共作公议”中要求“确保保障性住棚户区改造和自住性中小套型商品房用地不低于住房建设用地供应总量的70%”。但是没有要求“单独列出保障性住房用地”。随后“国八条”要求“在新增建设用地年度计划中，单列保障性住房用地”。2011年5月份国土资源部《2011年全国住房用地供应计划公告》提出对落实国家1000万套保障性安居工程建设用地也实行责任制，政策严厉程度逐步提升。
对招拍挂制度的完善	2006年延续之今的招拍挂制度逐渐显现出弊端。2007年和2009年的“地王”都是由“招拍挂”制度直接造成的。因此，政府在坚持原有的土地招拍挂制度的基础上开始对其进行改革和完善。被称为“综合评标”的土地出让方式开始初现雏形，力求解决土地出让“价高者得”的局面。
加强用地监管	这一时期中央政府先后出台的多个房地产文件中都提到要加强用地监管。主要政策与内容见下表。

资料来源：前瞻产业研究院土地开发行业研究小组整理

图表8：2010年以来我国土地监管政策一览

时间	发文部门/政策名称	主要内容
2010年3月10日	国土部发布《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》	土地出让成交后，必须在10个工作日内签订出让合同，合同签订后1个月内必须缴纳出让价款50%的首付款，余款要按合同约定及时缴纳，最迟付款时间不得超过一年；
		各地应及时将住房特别是保障性住房用地供应计划在部门户网站及当地土地有形市场公开，接受社会监督。
2010年8月2日	国土资源部发1457宗闲置土地黑名单	国土资源部已将一份涉及全国1457宗闲置土地的统计表交予银监会，银监会根据这份“黑名单”做一次全面的风险排查，其中80%的闲置土地可能被收回。
2010年9月29日	住房城乡建设部、国土资源部、监察部发布《进一步贯彻落实国务院坚决遏制部分城市房价过快上涨通知提出四项要求》	对房地产开发企业土地闲置、改变土地用途和性质、拖延开竣工时间、捂盘惜售等违法违规行为，要继续加大曝光和处罚力度。对有上述违法违规记录的房地产开发企业，暂停其新购置土地。
2010年12月19日	国土资源部	省区市国土资源行政主管部门及派驻地方的国家土地督察局，严格落实房地产监管和调控政策措施，打击囤地炒地闲置土地等违法违规行为，坚决抑制少数城市地价过快上涨趋势。
		对招拍挂出让中溢价率超过50%、成交总价或单价创历史新高的地块，市、县国土资源主管部门要在成交确认书签订或中标通知书发出后2个工作日内，按国土资源部规定填写房地产用地交易异常情况，上报国土资源部和省（区、市）国土资源主管部门。
2012年3月	《国土资源部关于推进节约集约用地制度建设的意见》	行土地供应全程监管，以供地前发布实施供地计划、供后规范履行出让合同（划拨决定书）为重点，以国土资源遥感监测“一张图”为基础的综合监管平台为支撑，对土地供应总量、布局、结构、价格和开发利用情况实行全面监管，形成“全国覆盖、全程监管、科技支撑、执法督查、社会监督于一体”的综合监管体系；实行土地利用巡查，以乡镇国土所为平台和依托，以建设项目开工、竣工、土地用途改变、土地闲置、土地开发利用强度为重点，开展动态巡查；实行土地开发利用信息公开，定期公布批而未供、供而未用、低效用地、合同履行等情况，扩大公众参与，发挥社会监督作用。
2012年6月	《闲置土地处置办法》	市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。
		上级国土资源主管部门对下级国土资源主管部门调查认定和处置闲置土地工作进行监督管理。
2012年9月	《国土资源部关于严格执行土地使用标准大力促进节约集约用地的通知》	省级国土资源主管部门要密切关注市、县出让公告、出让合同、划拨决定书中土地使用标准的确定和执行情况，加强监督检查，对违反土地使用标准控制要求的供地、用地行为，要责令纠正。对报国务院审批的建设项目用地，部将对土地使用标准的执行情况进行重点检查。
2013年4月	国土资源部发布公告，明确2013年重点工作，加强土地调控为首要目标	加强和改善土地宏观调控，加强和改进新增建设用地年度计划管理，强化土地规划统筹管控，加强和改进建设项目预审，加强房地产用地调控；做好保障性安居工程用地供应，切实维护农民土地权益。
	国土资源部印发《开展城镇低效用地再开发试点指导意见》	确定在内蒙古、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、江西、湖北、四川、陕西十省（区、市）开展试点，推进城镇低效用地再开发利用，优化土地利用结构，促进经济发展方式转变。
2013年6月	国土资源部批复《广东省深入推进节约集约用地示范省建设工作方案》	国土资源部与广东省人民政府联合召开推进节约集约用地示范省建设会议指出，广东可在在土地审批制度改革方面先行先试，加大闲置土地处置力度，加快批而未供建设用地供地进度，盘活利用存量用地，且在保护农民权益的前提下可探索宅基地退出机制。

资料来源：前瞻产业研究院土地开发行业研究小组整理

土地开发行业市场供需状况

2012年，出让国有建设用地面积32.28万公顷，出让合同价款2.69万亿元，同比分别减少3.3%和14.7%。其中，招标、拍卖、挂牌出让土地面积29.30万公顷，占出让总面积的90.8%；出让合同价款2.55万亿元，占出让合同总价款的94.8%。

据国土资源部数据，从2008年以来，住宅用地实际供应量一直呈现增长态势。2012年我国国有建设用地的实际供应量中，住宅用地供应量为11.1万公顷，同比下降12.6%，占国有建设用地供应总量的16.09%，比重较上年下降近5.3个百分点。

据国土资源部数据，从2008年以来，商服用地实际供应量一直呈现增长态势。2011年我国国有建设用地的实际供应量中，商服用地供应量为4.21万公顷，同比增长8.1%，占国有建设用地供应总量的7.2%。2012年，国有建设用地中，商服用地实际供地面积为4.94万公顷，同比增长17.6%，占全部国有用地实际供应的比重为7.1%。

工业用地一直是我国土地供应的大头，近年来工业用地的供应比重一般在国有建设用地供应总量的30%以上。但随着我国对住房用地供应力度的加大，工业用地的比重呈现下降趋势。据国土资源部最新统计数据，2012年，全国工业用地供应量为20.3万公顷；我国工业用地比重自2006年以来基本保持了平稳下调的态势，比重由50.4%下滑至2012年的29.42%。

最新以及其他具体内容详见前瞻产业研究院发布的《2014-2018年中国土地开发行业市场前瞻与投资战略规划分析报告》。

土地开发行业领先企业

房地产及其他综合性开发企业

招商局地产控股股份有限公司

金地（集团）股份有限公司

深圳华侨城股份有限公司

北京首都开发股份有限公司

南京栖霞建设股份有限公司

城市投资建设类开发企业

中国城市建设控股集团有限公司

北京城建投资发展股份有限公司

云南省城市建设投资集团有限公司

南京市城市建设投资控股（集团）有限责任公司

海口市城市建设投资有限公司

参考资料

1. 中国土地开发行业市场前瞻与投资战略规划分析报告前瞻网

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